在全球气候变暖、北极海冰消融的推动下，北极治理问题受到当今国际社会各界的日益关注。随“北极消融”而来的是，在商业航运、油气开发、矿产开采、捕鱼业以及旅游业等经济机会的刺激下，包括主权国家、国际组织、跨国公司等在内的全球行为体对北极的兴趣日渐高涨，这使得北极与世界其它地区之间的经济与地缘政治联系进一步加强。北极治理的重要功能就在于促进这一地区的可持续发展，并增进全人类的共同福祉；而各国围绕该地区海上航道归属、自然资源权利等产生的新一轮“北极争夺战”，则更需要完善相关治理机制才能加以有效解决。
北极治理的现状
面对北极治理的挑战，政府间国际组织、原住民组织、跨国公司、非政府环保组织以及一国地方政府等非国家行为体扮演着日益重要的角色，但毋庸讳言，主权国家在当前北极治理中依然扮演着主导性角色。须指出的是，谈及治理时北极并非白纸一张；现有机制安排既包括《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）和《联合国气候变化框架公约》这样的全球性治理框架，还包括诸如建立北极理事会和巴伦支海欧洲北极理事会的区域协议，以及像国际海事组织主持制定的《北极冰封水域船只航行指南》等航运守则。
但现有机制安排在北极治理上也存在着一些明显不足：首先，《海洋法公约》所体现的国际海洋法的一般性规定并不足以解决北极地区的科学考察、资源开发、航道开辟、渔业捕捞、环境保护与军事化利用等特殊问题，《海洋法公约》有关200海里外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。其次，多边环境与气候框架公约对北极特殊的环境与气候问题缺乏针对性。北极生态环境极其脆弱、敏感，一旦遭受损害，就极难恢复。因此，北极地区的气候与环境需要更为严格的预防与保护措施。第三，美国并未参加《海洋法公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《京都议定书》等国际公约，这使得相关公约的普遍性、权威性受损。国际海事组织、北极理事会所制定的没有法律约束力的“软法性”文件的执行弹性较大，难以保证达到预期效果。最后，北极理事会等现有区域治理机制主要处理科研、环保及可持续发展问题，缺乏处理政治、军事问题的机制。现有相关区域机制也无法解决跨区域的环境、气候问题以及航运、能源等这些具有全球因素的问题。
概而言之，北极地区目前还缺乏一种具有支配性的政治和法律机制，缺乏能促进区域总体发展的机制，更缺乏一种能够协调各国就北极资源或远洋通道达成共识的机制。
北极治理的趋势
在北极地区的治理问题上，北极国家无疑拥有更大的权利、义务与责任，其他非北极国家基于《斯瓦尔巴德条约》以及《海洋法公约》等法理基础也有参与北极治理的权利；但是，目前少数北极国家大有垄断北极事务，排斥其他国家参与北极治理的趋势。
一方面，为防范其他国家“染指”北极事务，北极国家加强了彼此间的政策协调与妥协。俄罗斯、加拿大、美国、丹麦、挪威等北冰洋沿海五国外长会议就重申其将在国际法约束下和平地解决各自大陆架划界争议的承诺。在经济合作的名义下，这些北极国家或许能找到解决或至少部分缓解彼此争端的方法，甚至联合提交所谓外大陆架的提案。2010年4月，挪威与俄罗斯达成双方有关巴伦支海及北冰洋地区共同边界的协议，就进一步强化了相互合作与遵循国际海洋法的重要性。2011年5月，北极理事会第七届外长会议之所以能签署自理事会成立以来第一个具有法律约束力的协议——《北极海空搜救合作协定》，并在理事会机制化、法律化方面迈出重要一步，也与美、俄等北极大国的事先政策沟通与协调作用密不可分。该次会议的最终成果文件明确规定，欲成为理事会观察员的国家必须首先承认理事会成员国对北极地区拥有主权和管辖权，观察员的权利也被限定在仅参与科学研究或是某些项目的财政资助等方面。通过对观察员的职责与权限，以及获得观察员地位的程序进行规制，理事会成员国大幅提高了非北极国家参与北极治理的政治要价。
可另一方面，北极航运、资源开发、环境保护等跨区域问题的产生和发展，对加强与非北极国家的合作、改变北极国家垄断北极事务的局面也提出了客观要求。非北极国家不可能永远只做北极航道的使用者、供货方和收货方，不可能永远只做北极能源的消费者、而不实质性的参与决策进程。中国、印度、日本、韩国以及欧盟等域外国家或集团要求参与北极事务的呼声日益高涨。当然北极国家不会轻易与其他国家分享北极治理的主导权及北极事务的决策权，非北极国家决策权的强化也绝非一日之功；但加强与非北极国家合作的客观需求会持续增长。随着北极治理机制的逐步构建和日臻完善，非北极国家的发言权和决策权也将逐渐加强。
总之，在可预见的未来，非北极国家与北极国家之间在北极治理问题上这种“被排斥”与“被需要”的矛盾关系将长期存在。
中国与北极治理
中国一直以来都支持以《海洋法公约》为首的现行北极地区法律法规，但是同时也认为这一法律秩序并没有解决现在北极地区所面临的争端，在很多方面都还需要根据北极地区的具体问题落实与细化。中国也关注着环北极国家的200海里外大陆架的划界之争议，有关国家应在《海洋法公约》的基础上，以科学数据为基础，通过多边谈判早日协商解决争议，否则争议的存在将影响到北极地区国际合作的进一步发展。同时在确定200海里外大陆架界限时，不仅要妥善处理与相邻的环北极国家之间的关系，更要充分考虑北极地区对全人类的影响，在环北极国家的本国利益和国际社会的共同利益之间找到平衡点。中国主张国际社会可以在现行国际法基础上，制订出更加具有针对性的法律制度，对北极地区的航行安全和环境保护做出规制
中国在北极治理中拥有重要权益，除科考和环境权益以外，还有更为重要的资源和航道权益；由于北极地区现有的机制安排还不健全，这为伸张在北极地区的利益，保护未来中国经济发展所需要的资源、航道等平台留下了参与的可能性。中国如要更积极地参与北极治理，可从以下几个路径着手：首先，还是应以科考为先导，在航运、环保、旅游、资源开发等领域性或者功能性议题上加大参与力度，在相关的机制安排还没有成型前，就发出中国的声音，使未来的机制安排能够体现中国的利益；而这其中尤其应深化与冰岛、挪威、瑞典等北欧各国的联系与合作。其次，中国的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”、“人类共同关切”这些具有道德性、伦理性意味的观念。最后，在《中国极地考察“十二五”发展规划》业已出台和一批极地国家课题正式启动这一大好契机下，中国的极地软科学研究必将迎来跨越式发展的难得机遇。要进一步发挥“学术外交”、“二轨外交”的优势，与国际上掌握学术话语权的一流极地研究专家多接触、多交流，掌握其所在国极地政策的最新动态。
总之，作为一个新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者，中国理应立足于本国利益和各国共同利益的平衡，形成整体一致的中长期北极发展战略规划，从而推动北极国际合作和治理机制的完善，为该地区的和平开发和利用做出应有贡献。
（作者是上海国际问题研究院助理研究员）
