11月14日，在亚太经合组织第18次领导人非正式会议领导人宣言宣读仪式开始前，美国总统奥巴马（左）和文莱苏丹博尔基亚（中）、智利总统皮涅拉在寒暄。
即将迎来21周岁生日的亚太经合组织（APEC），在取得丰硕成果的同时，也面临着一系列的挑战，其未来发展方向因牵动21个成员的不同利益而广受关注。最近在日本横滨举行的第18届APEC领导人非正式会议上，与会领导人表示，将加快推进区域经济一体化，以切实行动推动亚太自贸区（FTAAP）的建设。
亚太自贸区这一说法并不新鲜。事实上，2004年首次被提出后，亚太自贸区议题多次被拿到APEC上进行讨论，但是由于各成员方意见不一致，多年来几乎没有什么进展。2009年以来，伴随着美国参与并推动了“跨太平洋伙伴关系”（TPP），才使得多年来不见天日的亚太自贸区设想被自此提上议程。虽然亚太自贸区可能会带来诸多利益：有助于推动目前停滞不前的WTO谈判；有助于克服目前亚太地区双边FTA盛行导致的“亚洲面条碗”效应；充当WTO多哈回合失败的替代方案；防止亚太地区出现歧视性的贸易集团，即东亚合作将美国排除在外；有助于解决中美之间的贸易不平衡，同时提高将中国纳入美国FTA网络的可能性；获得巨大的贸易自由化福利效应。
但是，它面临的困难也是非常明显的：首先，APEC内部面临着成员方经济发展水平差距较大的问题，例如2008年，APEC内部人均国内生产总值最高的经济体澳大利亚是最低经济体越南的45.6倍，比1989年刚成立时极值差距的33.7倍还要扩大了。其次，如果采纳FTAAP，将意味着以约束性的FTA替代APEC运行20年的“开放地区主义”以及对“协调的单边行动”基本原则和运行方式，自主自愿、协商一致和非约束性的“APEC方式”将被放弃。第三，可能会造成发展中成员方和发达成员方的分裂，发达成员方急于推动FTAAP，而对茂物目标漠不关心，引起了APEC内部发展中成员方的担心。第四，FTAAP动力不足：（1）东亚经济体缺乏所谓的亚太身份认同；（2）任何包括中国在内的FTA都难以通过美国国会，而且FTAAP也不能保证美国实现WTO谈判中的关键目标——农产品开放；（3）日本将难以面对农产品和服务业开放。第五、未必能解决“亚洲面条碗”效应。
虽然美国目前积极推动TPP，就是希望将其作为2011年APEC美国峰会前APEC改革的备选方案，如果这两年不能推动APEC的贸易投资自由化，那么美国可能会通过TPP不断吸收APEC成员，将TPP自动转变成FTAAP。但是由于TPP对服务、投资方面的高度开放要求，以及劳工、环保方面的高标准，特别是谈判方在市场准入上还未达成统一的接纳新成员的方式，简单的原产地规则是否能避免“免费搭车”问题等方面还存在问题，TPP是否能够充当亚太自贸区的过渡路径值得怀疑。
需要指出的是，APEC内部发展中成员方对亚太自贸区信心不足，与多年来APEC经济技术合作发展相对落后，成员方差距没有缩小反而扩大的现实有关。首先，这体现在经济技术合作资金不足，导致很难开展有实际意义的活动；其次，资源额配置不合理，优先领域未得到平衡发展；再次，经济技术合作项目日益“虚化”，目前开展的经济技术合作项目有三类，即信息收集类、信息分享类和培训类，APEC在2006-2009年间共开展经济技术合作项目326项，其中信息收集类（调查、分析与研究）项目84项，占项目总数的25.8%，信息分享类（会议）项目193项，占比为59.2%。这两大类项目合计277项，占项目总数的85.0%。大量合作项目以这种形式开展，会使得APEC经济技术合作显得空泛且实质效果欠佳。
因此，APEC未来的发展方向，亚太自贸区只能是一个长期目标，而且应该允许在不同层次不同范围、通过多种途径循序渐进加以推进。正如日本学者河合正弘提出的，以10+3、10+6、亚太自贸区的顺序发展亚太经济一体化，可能是一个经济上更加可行的路径选择。虽然APEC应该在亚太自贸区的条款设置上发挥领导作用，但是亚太自贸区不应该与WTO原则相左，特别是需要保证亚太自贸区应该成为推动WTO发展回合的“垫脚石”，而非“绊脚石”。在推进贸易投资一体化的同时，各成员方应该以更积极的姿态和具体的投入推动APEC经济技术合作的未来发展，例如建立APEC技能开发促进中心以帮助发展中成员加强人力资源能力建设等，只有实现了“两个轮子”的平衡发展，才能最终实现亚太地区经济的可持续增长。
APEC自成立以来，就依靠其“两个轮子”实现发展，即实现区域内“贸易投资自由化便利化”和“经济技术合作”。经过多年的努力，1989至2008年间，APEC经济体平均适用关税已经从16.9%大幅降至6.6%，商品和服务贸易总额从1989年的30万亿美元提高至2009年的140万亿；而1994至2008年间流入APEC区域的外国直接投资更增长了4倍多（达7910亿美元），保持了13.0%的年均增速。贸易便利化方面，通过2002至2006年间第一阶段贸易便利化行动计划（TFAP I）将APEC区域内将交易成本降低5%；正在进行的第二阶段贸易便利化行动计划（TFAP II）已经在2007至2008年间将区域内交易成本降低了1.7%（折合170亿美元），与此同时投资便利化行动计划也正在实施中。另外，1992-2009年间，APEC共实施经济技术合作项目1866个。而在2001-2009年间，APEC共开展经济技术合作项目983个，平均每年开展项目110个左右，总体发展十分平稳。
在取得这些瞩目的成绩后，为了推动APEC成员方经济持续发展，APEC提出了平衡、包容性、可持续、创新、安全的增长战略。作为落实增长战略的具体措施，APEC将推动下一阶段的结构改革，包括规制改革、竞争政策、公司治理、公共部门治理和加强经济、法律基础设施建设五大优先领域。事实上，之所以选择这些内容作为优先领域，是因APEC区域内关税水平已经降至较低水平，进一步削减关税的阻力较大，因此贸易投资自由化的目标正在从“边境措施”向“境内措施”转变。
可以预计在未来APEC的发展中，上述五大优先领域的改革压力会越来越大，而这些变革涉及到成员方国内法，因此在APEC各经济体内都可能遇到不同程度的阻力。特别是2010年茂物目标发达成员方的完成程度并不理想。1994年在印尼茂物召开的APEC峰会上，提出了“发达成员在2010年，发展中成员在2020年实现贸易和投资自由化”的目标，这便是著名的“茂物目标”。如果将贸易自由化的目标界定为零关税，那么发达成员基本无望完成此目标，而如果将贸易自由化的目标界定为0-5%，那么APEC内部发达成员方才基本达到了自由化要求。因此，茂物目标的第一阶段任务可能仅仅是相对意义上的完成，而非绝对意义上的。在这一前提下，既然仍有“边境措施”未清除，那么急于向“境内措施”行动的打算难免有逃避责任的嫌疑。APEC内发展中成员方是否有足够的动力参与进来，则是有疑问的。（作者是中国社会科学院亚洲太平洋研究所副研究员）
