三、中国信访制度保护人权的成功经验
（一）不断健全信访法制，确保信访工作对人权的保护有法可依和依法开展
中国以依法治国为基本方略，信访法制化不仅是依法治国的重要方面，也是信访制度健康持续发展的重要条件，更是信访工作有效保护人权的重要保障。通过对信访制度相关立法进程的分析不难看出，中国信访制度的立法规范呈现出内涵多样化、分工明确化、责任具体化的特点。在内容上根据社会发展进程和中国具体国情，将更多的群众合理诉求纳入信访工作之中；在分工上，明确各级主管部门的职权和职责，避免“踢皮球”的情况出现，保证信访工作高效有序的开展；在责任层面，通过法规规制各级信访部门的责任以及严格责任追究，加强了对信访部门和人员的监督。
（二）积极构建信访网络，确保民众上访的便捷与畅通
随着社会转型加速，利益冲突加剧，信访需求不断扩大。在中央高度重视下，中国地方各级信访部门积极配合，形成了从中央到地方、从人大到各国家机关的信访组织网络。这样纵向深入与横向展开的网络结构，一方面可以统一领导、统筹兼顾信访工作，另一方面信访人可以就近反映问题，基层信访机构可以及时有效了解信访人情况，将矛盾化解在属地。在机构设置坚持便民原则的基础上，信访部门对书信、走访等传统信访渠道不断完善和改革，增加了电子邮件、传真、视频接访等现代化的信息手段，使民众足不出户就能信访，从方式上提高了信访机构的可接近性，节约了上访成本，同时减轻了信访机构的接访压力。网络化的组织设置以及灵活多样的信访方式确保了信访人可以更加便捷的接触信访机构、更加畅通的表达诉求。
（三）推动落实人权行动计划，努力推动中国人权事业的大发展
为了认真履行中国参加的国际人权公约和进一步推动国内人权事业的健康发展，2009年国务院发布了《国家人权行动计划（2009—2010年）》，这是中国第一个国家纲领性的人权规划。2012年国务院又发布了第二个国家人权行动计划。信访机构按照人权计划所确立的“切实保障全体社会成员的经济、社会和文化权利”的宗旨，认真贯彻“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，强化行政执法和司法中的人权保障”的指示，不断健全信访制度，增加上访的形式和渠道，对行政执法和司法工作进行监督、提出意见和建议，及时推动纠正行政和司法工作中的错误，积极推动人权行动计划的落实，切实保障人权的实现。
四、中国信访制度保护人权的未来发展
（一）始终坚持在法治框架内开展工作，避免信访中人治现象的发生
国家行政权在实现人权、保障人权的过程中必须并且能够发挥积极主动的作用。但同时，由于这个权力过分强大，在社会管理过程中也完全可能被滥用，从而成为侵害人权、阻碍人权实现的祸害。由于信访机构掌握国家资源和权力，加之中国信访工作的机制强化了领导在信访制度中的地位和作用，这些因素都将可能导致权利被滥用和人治的出现。而虽然现行的《信访条例》对信访的渠道、信访事项的提出、受理、信访事项的办理和督办以及法律责任作出了规定，但是这些规定大多只是对信访工作的程序性规定，缺少对实体问题处理的依据，本质上是一种还不完善的程序制度，给人治留下了很多空间。因此，一部真正的“信访法”的出台十分必要，将有利于提高信访工作的权威性和发挥信访保护人权的作用。
（二）加强对信访人的引导教育，规范信访工作的秩序
信访制度是为充分保障人民权利而设，但是这并不说明人民的权利在信访中可以不受限制，当下集体上访、聚众闹事、越级上访的事件时有发生，不仅对信访工作造成了很多困扰，也给社会稳定带来了不和谐因素。究其原因，除了相关法律法规欠缺和部分政府部门消极履行职责之外，人民的法律意识不强，对信访工作的正规程序和渠道缺乏了解，极个别人缺乏理性和片面追求个人利益等也是重要的原因。信访机构应在今后的工作中加大对信访工作的宣传力度，加强人民合法合理上访的教育，引导人民遵循相关规定，营造良好信访秩序，为信访人问题的解决和整个社会的和谐稳定创造条件。
（三）设立人大信访委员会，增强信访机构的独立性
目前，中国信访局隶属于国务院，各级地方信访机构也大都设置在国家机关内部，其运行很大程度上依赖于行政部门的支持，缺乏应有的独立性。为了增强信访机构的独立性，笔者建议可将信访机构从行政部门独立出来，在人大设立信访委员会，由各级人大产生各级信访机构，从财政、职权等多方面赋予信访机构更强的独立性，其直接向人大汇报工作，接受人大的监督。这样设置虽可能因为缺少了行政权力的强制干涉而降低信访工作的效率和执行力，但从长远来看，其利大于弊：第一，信访机构向人大汇报工作，脱离行政权力的干涉，保持其独立性，可以更加客观公正地处理信访人反映的问题。第二，人大是我国权力机关，其他国家机关包括行政机关由人大选举产生，受人大监督。将信访机构设在人大，无疑有利于加强对其他国家机关尤其是行政机构的监督。第三，在人大设立信访委员会，既便于人大了解中国人权保护的情况和问题，也便于人大广泛收集人民群众的意见和建议，从而有利于推动人权保护法律法规的修改和完善，不断提高人权保护法制水平。
（四）转变成为国家人权机构，适应人权事业未来发展需要
国家人权机构（National Human Rights Institution）是指由一国根据宪法或者法律设立的旨在促进和保护人权的专门国家机构。目前，世界上已有近120个国家设立了国家人权机构，中国的许多邻国如蒙古、印度、泰国、马来西亚、菲律宾、韩国等均设立了国家人权机构。中国许多国家机关或部门承担了促进和保护人权的职责，但目前还没有专司人权保护的国家人权机构。
根据1992年《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》（巴黎原则），国家人权机构的的主要职能是接收个人申诉、调查、调解、人权教育和提交人权报告。信访机构作为中国人权保护和救济的主力军，其职能与巴黎原则的要求基本吻合，而且信访机构遍及全国的网络化组织结构，成熟健全的人权保护和救济工作机制，都是其转变为国家人权机构的良好基础。笔者认为，若能赋予中国信访机构国家人权机构的职权和职能，不但可以增强信访机构的权威性，而且可以为中国人权保护事业提供一个更高水平的专业平台。
结语
中国信访制度的建立、发展与完善与中国人权的促进和保护是密不可分，相辅相成的。一方面，信访制度立足于中国国情，更有利于保障中国人民权利的实现；另一方面，人权保护的发展也使信访制度的改革和完善任重而道远。在完善中国信访制度的过程中，保持与时俱进是基础，坚持走法制化道路是前提，加强信访知识和人权知识的宣传是保障，增强信访机构的独立性是关键，赋予信访机构国家人权机构的职能是愿景。我们相信，中国未来信访制度会在保护人权的道路上越走越好。
作者：杨成铭，北京理工大学法学院人权中心主任、教授
易 卉，北京理工大学法学院硕士研究生
