本文中的中国少数民族是指中华人民共和国境内除汉族外的55个少数民族;人权则是指国际人权法视阈下的人权涵义;法治“意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性,如正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念,它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重”。
本文主要就国际人权法中确认的少数民族特有权利在中国立法、执法、司法等层面的实践状况作简要概括。
一、始终坚持平等和非歧视的人权法治原则
平等和非歧视原则是国际人权法的一项基本原则。从1948年的联合国《世界人权宣言》到1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》,再到1966年的《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际盟约》,都一再强调人类家庭所有成员人人在尊严和权利上一律平等,不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等有所区别。这是少数民族与其他社会成员享有平等的人权、不受歧视原则的国际法律渊源。
民族平等也是新中国一贯遵循的法律原则。纵观新中国建国初期具有国家根本法——宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第九条和第五十条、1954年第一部《中华人民共和国宪法》第三条、1975年第二部《宪法》第四条、1978年第三部《宪法》第四条,直至1982年第四部现行《宪法》(及其四次修正案)第四条,尽管因各时期历史背景有所变化,每部宪法在涉及民族关系和保障少数民族自由权利的语言表述上略有变化,但“各民族一律平等”的表述始终未变;“禁止对任何民族的歧视和压迫”也是除75年宪法外的一贯表述。
“根据宪法这一规定,有关法律法规相应做出了一系列规定,保障各少数民族作为中华人民共和国平等的一员,享有在政治、经济、文化、教育等社会生活的各个方面的一切平等权利。”
二、立法认同国际人权文件所确认的各项少数民族权利
自1966年《公民及政治权利国际公约》第27条规定“在那些存在着种族、宗教或语言上的少数民族的国家里,不应当拒绝给予属于少数民族的人们以同其他团体一样享有自己的文化、信奉和从事自己的宗教或使用自己的语言的权利”之后,直到1992年联合国《在民族或族裔、宗教或语言上属于少数群体的人的权利宣言》中首次集中提出了少数民族的特有权利。概括起来包括:少数民族群体的存在权;各民族、文化、宗教和语言上的特征保持权;有效地参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利;国家及区域决策参与权;各少数民族群体之间及内部成员间自由交流权。
新中国国内立法从形式到内容都与上述国际人权文件精神保持一致。各项少数民族人权法律条款由宪法、民族区域自治法、与民族区域自治法配套的行政法规、散件于其他法律和行政法规、规章中的少数民族人权条款、自治条例和单行条例等呈多位阶、多领域,从宏观到微观的体系化表现形态。例如:
现行《宪法》第四条除规定平等和非歧视原则外,还明确规定:“ 国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。 各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”
《民族区域自治法》(1984年实施,2001年修正)共70余条,根据宪法的规定对民族自治地方的建立,自治机关(包括权力机关和行政机关)、司法机构的组成,自治机关的自治权、自治地方内各民族的关系,上级机关的职责作出规定,是全面规定各聚居区少数民族群体的存在权,各民族、文化、宗教和语言上的特征保持权,有效地参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利,国家及区域决策参与权,各少数民族群体之间及内部成员间自由交流权等各项特有人权在内的综合性专门法律。
其他法律也有对少数民族人权的确认条款。如《选举法》(2004年)第9条规定:自治区、聚居的少数民族多的省,聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡,其人民代表大会代表名额可以另加百分之五,以保障少数民族在国家权力机构中对国家及区域事务的决策参与权。《婚姻法》(1981年实施,2001年修正)第50条规定“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况,制定变通规定。”
代表性行政法规是《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(2005年)以30余条款就国家全面帮助民族自治地方加快经济和社会发展的义务和责任作出较为具体的规定。
为保障回、维吾尔、哈萨克、乌孜别克、柯尔克孜、塔塔尔、塔吉克、东乡、保安、撒拉等10个民族的清真饮食习惯,教育部、国家民委于2000年发布规章《关于在各级各类学校设置清真食堂、清真灶有关问题的通知》,要求凡有清真饮食习惯的少数民族学生(含教师)进餐的各级各类学校、幼儿园,必须设立清真食堂或清真灶。为满足少数民族群众的特殊消费需求,财政部发布规章《民族特需商品生产补助资金管理暂行办法》,切实保障少数民族及其文化、宗教等特性保持权。
自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的,可依法对法律和行政法规的规定作出变通规定,是对少数民族权利确认最具体、数量最多、涉及领域最广泛的法律规范。例如,中国现有155各少数民族自治地方,除五个自治区外,大多都有各自的自治条例;单行条例数量则更多,涉及众多专门领域,如《西藏自治区立法条例》、《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法》(试行)、《内蒙古自治区草原管理条例》及其《实施细则》、《宁夏回族自治区环境教育条例》、《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》、《云南省纳西族东巴文化保护条例》、《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》……“截至2011年8月底,民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部。”