后来的事实表明，这家由官方投资上亿元建造的现代化彩票印刷厂，从瑞士引入了最先进的彩票印刷设备。可是，在后来的三年中，这家印刷厂在没有开工的情况下，却年年赢得巨额利润。经知情人士揭露才得知，这家有着官方背景的印刷厂是通过来料加工的形式把彩票印刷业务承包给外厂，然后再以高价卖给国家体育彩票管理中心。

根据中国财政部的规定，中国彩票金额做如下分配：50％作为奖金返还给彩民，35％作为公益金上交财政部，15％为发行费用，其中国家体彩中心提取3％（后来降到2％）用于彩票的印制等费用。

中国彩票发行遵照“降低发行费用，增加彩票公益金”的精神，其发行经费缴入财政专户，按照“收支两条线”原则进行管理。如果国家体彩中心没有花完自己提取的发行费，剩余部分要上交财政专户。在这种情况下，国家体彩中心为了避免上交多余的发行费用，采取的一个手段就是虚增发行费用。

根据相关规定，中国体育彩票必须实行“管发分离”体制，即管理工作由体彩中心负责，发行销售委托给公司操作。但是，如何委托，委托给谁，是否必须引进公开招投标机制，并没有具体的制度规定，这成为彩票管理体制的一个硬伤。正是由于这个制度空白，张伟华才能够顺利组建两家坐收渔利的垄断公司。

据国家审计报告披露，2003年至2004年，国家体育总局决定，由国家体彩中心向所办的两家公司支付体育彩票发行费9.69亿元，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。

“政府和市场在彩票业中的角色应划分明确。中国目前的状况是政府一边监管彩票市场，一边卖彩票，政企没有分开。” 北京大学国情研究中心主任沈明明教授说。

多头利益制约立法进程

“对于博彩业这样具有极强负面性的行业，目前法律政策的缺失已给整个行业的健康发展带来了不利影响。” 王薛红博士说。

1987年2月5日，一份中央文件明确指出“除民政部门开展社会福利有奖募捐活动外，其他单位和个人一律不准搞类似有奖募捐活动”。根据这份文件，在此后很长时间内，中国彩票业实际上成了民政部的专利。

1994年，中国国务院批准成立中国体育彩票管理中心，体育总局成为了中国第二个彩票发行机构。至此，中国有了两家彩票发行机构。此后，教育部和国家环保总局等多个国家政府部门试图突破这个限制，可迄今为止仍未能成功。

1995年，中国彩票行业的管理和游戏规则逐步固定下来，其监管权力（主要是财政监管）先由人民银行负责，后于1999年交给国家财政部。

在沈明明所长看来，今天的中国彩票业好比一个“瓶子”，它的进口和出口都不甚畅通。他所指的“进口”是指进入这一行业的渠道，而“出口”则指彩票所筹集资金的去向未能透明及时地告知公众，这两头堵塞，进出不自然的状况，引发了中国彩票业的许多问题。而这一切问题都只能依赖立法加以解决。

中国目前彩票行业的最高位阶的法规是财政部于2002年3月制定的《彩票发行和销售管理暂行规定》。其实早在2001年，彩票立法就已进入财政部乃至国务院立法计划。6年来，由财政部牵头，联合民政和体育部门，一直在协商、修改彩票法草案。

沈明明所长多次参与了彩票立法的讨论。他分析认为，彩票立法难，一方面是由于理论研究不够，另一个更为重要的原因是立法涉及很多部门利益，在利益分配未摆平之前，出台法律自然面临很大的阻力。

所幸的是，2007年12月初，据国务院法制办政法司副司长丁锋透露，中国首部《彩票管理条例》已提交国务院审议，并有望于2008年出台。虽然这只是一部行政法规，但据介绍，该《条例》将借鉴其他国家和地区彩票监管的经验，对中国彩票的发行、销售、开奖及资金管理等各个环节作出明确规范。目前外界对这部法律充满了期待。